Analyse du "Projet de politique générale relative à la clôture des situations" devant la CPI

Le 24 mars 2021, le Bureau du Procureur de la CPI a publié son Projet de politique générale relative à la clôture des situations décrivant le cycle des activités du Bureau du Procureur dans le cadre des situations pour lesquelles la Cour exerce sa compétence. Il complète ainsi le Document de politique général relatif aux examens préliminaires qui s’attachait à décrire la procédure à suivre et les critères à remplir pour l’ouverture d’une enquête dans le cadre d’une situation devant la CPI) et le Document de politique générale relatif à la sélection et à la hiérarchisation des affaires qui décrivait la sélection des affaires en vue de l’ouverture d’enquêtes dans le cadre d’une situation ainsi que leur hiérarchisation.

Ce document apporte des clarifications relatives à l’état d’avancement d’une situation en encadrant les activités que doit mener le Procureur (§.4). Le constat de base repose sur le fait que les activités menées par le Procureur, divisées entre phase d’enquête et phase des poursuites, s’étendent sur la totalité d’une situation. Une situation pouvant s’étirer sur une longue période de temps, le Bureau du Procureur présente la manière dont s’articulent les différentes activités du Procureur dans une situation, mais propose également une organisation du travail du Procureur qui permet d’assurer une bonne gestion des ressources allouées. À cet égard, il ressort dans la pratique, et sous réserve de la coopération effective des États, que l’essentiel de ces activités sera achevé bien avant la fin de la situation, ce qui permet d’éviter que des ressources soient engagées en continue. En outre, les activités qui tendent à s’inscrire dans la durée sont des activités résiduelles (phase des poursuites), et elles ne nécessitent que peu de ressources (§§.4-9).

I. Division des activités du Bureau du Procureur dans le cadre d’une situation : La phase d’enquête et la phase des poursuites

a. La phase d’enquête

Dans le Projet de politique général relative à la clôture des situations, le Bureau du Procureur pose le principe selon lequel, avant de pouvoir ouvrir des enquêtes portant sur des affaires individuelles, le Procureur doit d’abord élaborer la Stratégie propre à une situation (§.19). Cette stratégie comprend la sélection par le Procureur des affaires qui seront par la suite présentées à l’audience de confirmation des charges en vue d’être appelées à l’audience et pour lesquelles des suspects devront être remis à la CPI. La liste de ces affaires constitue alors le Programme des poursuites (§.17).

Ainsi au début de la phase de l’enquête, le Bureau du Procureur analyse les crimes présumés et les axes d’enquête définis lors de l’examen préliminaire afin d’identifier les éventuels suspects et les faits représentatifs de la gravité des crimes commis dans la situation visée. Le Bureau du Procureur précise alors que les crimes présumés et les affaires potentielles identifiés lors de l’examen préliminaire ne correspondront pas nécessairement aux affaires que sélectionnera le Procureur en vue d’une enquête.

Par la suite, c’est en menant une enquête non-restrictive sur les axes d’enquête retenus dans la stratégie que le Procureur sélectionnera, en connaissance de cause, les affaires formant le Programme des Poursuites. Soulignant la nature évolutive de la stratégie propre à une situation, le Bureau du Procureur souligne également que le Procureur devra étudier l’apparition de critères spécifiques pour faire évoluer cette dernière (§.20), tels que la représentativité des affaires déjà sélectionnées en vue de l’enquête en tenant compte des chefs d’accusation qui seraient vraisemblablement retenus, de la probabilité des critères d’administration de la preuve prévus par le Bureau du Procureur, que les suspects puissent comparaître devant la Cour, les intérêts des victimes, les types de preuves disponibles dans une situation, les perspectives et exigences en matière de coopération avec le Bureau du Procureur, la perspective que des procédures se tiennent devant des juridictions autres que la Cour ou encore les ressources nécessaires dans le cadre des enquêtes.

Ensuite, il ressort du Projet de politique général relative à la clôture des situations que la phase d’enquête se prolonge jusqu’à ce que le Procureur ait défini un Programme des poursuites donnant effet à cette stratégie. Toutefois, le Bureau du Procureur précise que cela n’implique en aucun cas que toutes les affaires retenues dans le Programme des poursuites doivent nécessairement faire l’objet de poursuite. Il est possible pour le Procureur de ne pas engager de poursuites dans le cadre d’une affaire en particulier (§§.21-23). Cela peut survenir dans l’hypothèse où il n’existerait pas de bases suffisantes pour poursuivre. À cet égard, le Bureau du Procureur présente les différentes voies d’action s’offrant au Procureur ; (i) l’identification des pistes d’enquête alternatives ; (ii) la suspension de l’enquête jusqu’à la survenue d’un changement effectif dans les circonstances extérieures ou (iii) la décision de ne prendre aucune mesure concernant l’affaire (§.26). Alternativement, le Bureau du Procureur soulève également que le Procureur peut décider que l’affaire n’est plus admissible au regard des articles 17 et 53(2)(b) SdR, quand bien même il y aurait des bases suffisantes pour poursuivre (§27). Finalement, que le Procureur décide ou non de poursuivre, le Bureau du Procureur rappelle que toute décision à cet égard sera prise après la conduite d’un processus rigoureux d’examen des éléments de preuve par l’équipe en interne du Bureau (§.28).

Au moment de clôturer l’enquête dans une situation, le Bureau du Procureur indique l’existence d’un autre processus interne qui doit se dérouler afin que le Procureur arrive à cette décision. En l’occurrence, le document souligne que le Procureur doit prendre une décision concernant la poursuite des affaires retenues en priorité, mais également gérer les affaires qui ne sont plus jugées prioritaires (§.32). Cette gestion fait partie intégrante des obligations du Procureur dans la phase d’enquête. Le Bureau du Procureur retient à ce titre 3 stratégies s’offrant au Procureur pour gérer les affaires écartées des priorités : (i) réduire les facteurs ayant entraîné la mise à l’écart des priorités des affaires ; (ii) suspendre l’enquête dans le cadre de la situation dans son ensemble jusqu’à la survenue d’un changement significatif de circonstances, ou (iii) ne plus engager de procédure devant la CPI concernant ces affaires écartées des priorités et ainsi permettre la clôture de la phase d’enquête (§.35). Le Bureau du Procureur précise que le processus interne doit nécessairement s’achever avec la délivrance d’une note publique par le Procureur annonçant qu’il clôture la phase d’enquête (§§.36-39). Cette note remplie notamment une fonction de publicité auprès des parties prenantes extérieures à la CPI ayant un intérêt légitime à être informé des progrès de l’action du Bureau du Procureur (§§.36 & 38).

Dans le cas où il n’existerait pas de base raisonnable pour poursuivre, le Bureau du Procureur indique que le Procureur devra tout de même informer la Chambre préliminaire, et l’entité qui a déféré la situation à la CPI (Art.53-2 SdR), sauf dans l’hypothèse où le Procureur a ouvert propio motu l’enquête (Art.15 SdR). Néanmoins, le Bureau du Procureur insiste sur le fait que la décision de ne pas poursuivre relève du mandat fondamental du Procureur et, en ce sens, fait uniquement l’objet d’une supervision de la part de la Chambre Préliminaire, et non d’un examen judiciaire (§§.40-42).

b. La phase des poursuites

La conclusion de la phase d’enquête donne lieu à l’ouverture de la phase des poursuites dont l’objectif n’est plus de mener des enquêtes dans le but d’engager de nouvelles poursuites pour des crime visés à l’article 5 mais plutôt d’exécuter les mandats d’arrêts, de conduire le procès jusqu’à son terme et de mener à bien toute activité résiduelle. Il en ressort que deux types d’activités doivent être menés durant cette phase des poursuites ; (i) les activités relatives au programme des poursuites et (ii) les activités à l’appui de ce programme. La deuxième catégorie d’activités, les activités résiduelles, ont une particularité car elles représentent des activités qui incombent au Procureur durant la phase des poursuites, même après l’accomplissement du Programme des poursuites (§§48-49). En ce sens, le Procureur doit mener ces activités simultanément à la réalisation du Programme des poursuites et continuer de les mener après que ce programme soit clôt.

Dans un premier temps, le Projet de politique général relative à la clôture des situations expose les activités visant la clôture du Programme des poursuites :

- L’exécution des mandats d’arrêt en souffrance (§§.50-51) ;

- La préservation et la gestion des éléments de preuves en vue des procès et potentiellement dans le but d’aider les poursuites au niveau national, en vertu de l’article 93(10) SdR (§§.52-55) ;

- La clôture des procès devant la CPI portés à l’encontre des suspects et accusés et des procédures connexes découlant de ces poursuites (§§.56-57) ;

- La conduite d’activités d’enquêtes supplémentaires requises (i) lors de la découverte de nouveaux éléments de preuve; (ii) dans le cadre de crimes dont les preuves sont difficiles à collecter; (iii) dans le contexte de régions qui deviennent finalement accessibles au Procureur; (iv) pour répondre aux développement de l’affaire ; et (v) à mesure que des éléments de preuve présentant un intérêt dans une affaire deviennent disponibles (§§.58-61) ;

- Le suivi et l’évaluation de la conduite des procédures nationales à l’égard des affaires qui relèvent de la compétence de la CPI en des articles 19(10) et 53(2)(b) SdR (§§.62-65) ;

- Veiller à la bonne administration de la justice (§§.66-68) ; et

- Surveiller l’apparition de nouvelles formes de criminalité ou d’une recrudescence de celle-ci dans la situation, qui pourrait conduire à la réouverture de la phase d’enquête ou à la conduite d’un nouvel examen préliminaire en vertu de l’article 53(1) SdR (§§.69-73).

Puis dans un second temps, le Projet de politique général relative à la clôture des situations précise les activités résiduelles que le Procureur doit effectuer :

- Surveiller et rapporter à la Cour les évolutions pertinentes survenant dans la situation, notamment concernant (i) toute question découlant des Art. 70, 104, 110 et 111 SdR sur l’exécution des peines par les personnes déclarées coupables (Art. 106-1) et des peines d’amende et de mesures de confiscations (Art 109 SdR); (ii) toute allégation d’atteintes à l’administration de la justice ; (iii) toute allégation de nouveaux crimes ou d’une recrudescence de criminalité pouvant mener à ré-ouvrir la phase d’enquête ; (iv) la possibilité de déposer, ou de s’opposer, à une requête tendant à la révision de la décision de culpabilité ou de peine après la découverte de nouveaux éléments de preuve (Art 84 SdR) (§§.75-84) ; et

- Maintenir sa coopération avec les autorités nationales et autres acteurs régionaux et internationaux (Art. 93(10) SdR), notamment en collectant, préservant, partageant, archivant, ou même déclassifiant, les preuves et autres informations importantes avec des organes nationaux, régionaux ou internationaux compétents chargés des enquêtes. Cette coopération peut porter sur des crimes relevant de l’article 5 SdR ou de crimes graves relevant du droit national. Il est possible que le Bureau du Procureur publie des directives supplémentaires sur cette question dans le futur (§§.85-86).

II. La clôture des activités du Bureau du Procureur dans le cadre d’une situation sous enquête

Dans la dernière partie du Projet de politique général relative à la clôture des situations, le Bureau du Procureur rappelle la distinction essentielle entre la clôture des activités du Procureur dans une Situation et la clôture de la Situation. D’un côté, les activités du Procureur dans une situation prennent fin lorsque la phase des poursuites se termine. De l’autre, une situation se clôture uniquement lorsque tous les organes de la Cour ont achevé leurs activités. Dans l’hypothèse où de nouvelles allégations de commission de crimes entrant dans la compétence de la CPI émergent après que le Procureur ait terminé son activité dans une situation, le Bureau du Procureur indique que le Procureur ne pourra plus examiner ces allégations dans le cadre de la même situation. Il devra nécessairement les prendre en compte dans le cadre d’une nouvelle situation, soit en vertu de l’article 15 SdR soit après renvoi de ces allégations à la CPI par un État membre du SdR ou par le Conseil de Sécurité de l’ONU (§§.87-89).